Küreselleşme, yoruma bağlı olarak farklı anlamlar yüklenebilen içeriği ve hem günümüzde hem gelecekte yerel yönetimlerin konumunu ve işlevini değiştirme etkisi nedeniyle, yerel yönetim üzerine yapılan çalışmalarda üzerinde durulması gereken önemli bir süreçtir.

I. TANIM

Yerel yönetimler, 19. yüzyıldan bu yana, ulus-devletin referans noktası olarak yer aldığı devlet bütünleri içinde tartışılmış ve yeniden düzenlemelere bu bütün içinde konu olmuştur. Son iki yüzyıl boyunca yerel yönetimlere ilişkin ilke ve politikalar, bu idarelerin merkezi yönetim ile ilişkileri ekseninde inşa edilmiştir. Yeni yüzyılda bu geleneksel temel değişme eğilimine girmiştir. Küreselleşme, ulus-devletlerin yetki ve egemenlik alanını değiştirerek yeniden belirlemeye zorlamaktadır. Bu doğrultuda, ulus-devlet yetkilerinden bir bölümünün ulus-devlet-üstü kurum ve mekanizmalara doğru devri talep edilmektedir. Bu devrin niteliği ve kapsamı henüz netleşmemiştir.

Ulus-devletler, tanımlarını asıl olarak merkezi yönetim ağırlıklı örgütlenmelerinden alan yapılardır. Bu özellik, son iki yüzyıl boyunca, yapı ister federal ister üniter olsun, devletlerin tümü için geçerli olmuştur. Küreselleşme süreci, ulus-devleti gelenekselden farklı bir tanıma kavuştururken, bu yapıya da müdahaleyi gündeme getirmekte ve ulus-devlet içindeki merkezi - yerel dengesini ademi merkeziyetçilik ilkesi temelinde ve ikincisi lehine yeniden düzenlemeyi talep etmektedir. Bir başka deyişle, küreselleşme sürecinin gerçekleşme araçlarından biri de yerelleşme süreci olmaktadır.

Günümüzde, merkeziyetçilikten uzaklaşma, idare hukukunun tanımladığı üç anlamda da talep edilmektedir:

(1)   Hiyerarşik yapılarda üst kademeden daha alt kademeye yetki devri;

(2)   Merkezden taşraya yetki aktarımı ya da yetki genişliği,

(3)   Merkez - taşra yönetiminden yerel yönetimlere yetki göçerimi ya da desantralizasyon.

Bunlardan birincisi örgütsel yaşam düzlemini ilgilendirirken, ikincisi ve üçüncüsü devlet örgütlenmesi düzlemini ilgilendirmektedir. Bu raporun ilgi alanı üçüncü yerelleşme türüdür.

Günümüzde yerelleşme tartışmaları ve yerel yönetim reformları, son iki yüzyıldan bu yana yapılan düşünce araçları ile yapılamaz. Ulus-devleti referans noktası alan ve bu bütün içinde devletin etkili ve demokratik işleyişini sağlamayı amaçlayan yaklaşım, günümüz ve gelecek için yetersizdir. Yerel yönetim reformları ve yerelleşme, bundan böyle ulusal dinamiklerle birlikte küresel dinamikleri de hesaba alarak düşünülmek ve geliştirilmek zorundadır. Bu zorunluluğun, ulusal amaçları gerçekleştirecek doğrultuda yerine getirilmesi gerektiği açıktır. Bu nedenle, küresel dinamiklerin açık ve sağlıklı bir şekilde analiz edilmesi, ve bu süreci ulusal çıkarlar açısından yönlendirme gücünün elde tutulması gerekmektedir.

II. DURUM

1970’li yıllarda, gelişmiş ülkelerde kâr oranlarının düştüğü, sabit sermaye yatırımlarında azalmaların baş gösterdiği; tüm sanayi dallarında üretken kapasite kullanımının daraldığı, işsizlik ve enflasyon oranlarının artma eğilimine girdiği görülmüştür. Ekonomik sistemdeki daralma, gelişmiş ülkelerde kredi talebinin azalmasına yol açmıştır. Uluslararası ticari bankaların elindeki sermayenin gelişmiş ülkelerde gerçekleştirilememesi, bu sermayenin azgelişmiş ülkelere aktarılmasını zorunluluk haline getirmiştir. Bu bunalımdan çıkış için devletin kamusal alanının daraltılması, bazı alanlardan tamamen çıkartılması koşulları yaratılmaya çalışılmıştır. Bu gelişmeler, Amerika Birleşik Devletleri’nde Reaganizm ve İngiltere’de Thatcherizm olarak adlandırılan politikalar ile karşılanmıştır. Bu politikaların üç önemli değişimi içerdiği ileri sürülmektedir. Toplumsal bölüşüm düzeninin önemli bir biçimde değiştirilmesi, devletin ekonomiye müdahale biçiminin radikal olarak değiştirilmesi ve bütün ekonomik süreçlerin küreselleşmesinin hız kazanması. Son onbeş, yirmi yıllık süreçte başlıca ekonomik süreçler hızla uluslararasılaşmış, bu dönüşüm kârlılık düzeyinin yükselmesine önemli ölçüde katkı sağlamıştır. Sermaye, yatırım ve üretim için en uygun koşulları sağlayacak biçimde dünyaya yayılmakta, her yöreye girmektedir. Bir başka deyişle dünyanın tek ve bütünleşmiş bir pazara dönüşümü hız kazanmış görünmektedir.

Küreselleşmenin gerçekleştiği başlıca alanlar şunlardır:

Ulusların Egemenliği: Ulusların, sınırları belirli bir toprak bütünlüğü üzerinde var olan egemenliğini sürdürebilmesi, bağımsızlığı esas alan bir yönetim biçimine sahip olmalarına bağlıdır. Ancak, küreselleşme dünya genelinde tam liberalizasyon politikaları ile ulusal sınırları belirsizleştirmekte, tüm uluslar dünyadaki gelişmelerden etkilenmektedir. Hükümetler kendilerini uluslararası şirketlerden, küresel borsalardan, bilgisayar ağlarıyla olan bilgi akımından, nükleer tartışmalardan, küresel kitle iletişim araçlarından, uzaktan kumandalı izleme cihazlarından, ulusal paranın yerine dolar, mark gibi paraların kullanılmasından uzak tutamamaktadırlar. Bu maddi gelişmelere paralel olarak küreselleşme, aynı zamanda ulusların egemenliğinin temel taşları olan bazı kültürel ve psikolojik değerleri aşındırmaktadır. İnsanlar, ulusların egemenliğine olan bağlılıkları yerine yeni bağlılıklar bulmaya; ülkeler arası kültürel farklılıklar eski önemini yitirmeye başlamıştır.

Uluslararası Kuruluşlar: Ülkelerarası ilişkileri düzenleyen bölgesel ve küresel kurumlar 1945'lerden beri var olmakla beraber, küreselleşme sürecinde bu kurumların etki alanları ve güçleri artmıştır. Küresel kurumların (Birleşmiş Milletler, OECD, IMF, Dünya Bankası, Dünya Ticaret Örgütü) görev alanları giderek genişlemiş, bu kurumlar ülkelerin makro-ekonomik politikaları, uluslararası uzlaşmazlıkların çözümü, insan hakları konusundaki standartların sağlanması konularında etkili olmuşlardır ve olmaktadırlar. Bölgesel kurumlar veya birliktelikler (Kuzey Amerika Serbest Ticaret Birliği, Pasifik Asya Ekonomik Birliği, Güney Doğu Asya Milletleri Birliği, Avrupa Birliği, v.s.) daha etkili biçimde ortak hareket etmeye, üye ülkeler için daha kapsamlı ve daha önemli yükümlülükler getirmeye başlamışlardır.

Ekonomi: Firmaların üretim metodları (araştırma ve geliştirme, malzemelerin işlenmesi, yedek parça hizmeti, parçaların montajı, ürünün tamamlanması ve kalite kontrolü) ve sonuçları ile ilgili kararlar ve uygulamalar, firmanın bulunduğu ulusal sınırların ötesini düşünmeyi zorunlu hale getirmiştir. Uluslararası firmalar dünya ticaretindeki paylarını giderek artırmaktadırlar. Borsalar, dünyanın her tarafında kabul edilen kredi kartlarının yaygınlaşması, belli başlı para birimlerinin dünya genelinde kullanılması, finansman kaynakları ve para açısından ülkeler arasındaki sınırları kaldırmıştır. Dünya tek bir pazar, tek bir ilgi alanı haline gelmekte; şirketler ve gönüllü kuruluşlar, devletler arası sınırları ortadan kaldıran örgütlenmeler ve faaliyetler ortaya koymaktadır. Şirketler dünyayı kendi faaliyet alanları için tek bir gezegen olarak görmekte, dünyadaki insanları kendilerinin hazır veya potansiyel müşterileri veya ilgi alanına giren kişiler olarak görmektedirler.

Standartlar: Ülkelerin kendi günlük hayatlarında varolan sayısız teknik standart, hizmet standartları, demokratik hak ve özgürlüklere ilişkin ölçütler, ulusal sınırların ötesinde uluslararası öneme ulaşmış, bunlara ilişkin olarak dünya çapında kabul gören genel anlayış, ülkelerin politikaları üzerinde etkili olmaya başlamıştır. Artık, herhangi bir ülkedeki çevre ya da insan hakları ihlalleri dünya kamuoyunu harekete geçirebilmekte ve bu konuda ilgili ülkeye baskı yapılmasını sağlayabilmektedir.

İletişim: Gelişen teknolojiyle insanların günlük hayatının vazgeçilmez parçaları haline gelen bilgisayar ağları, telefon sistemleri, elektronik kitle iletişim araçları ve benzeri yenilikler, bireylere, dünyadaki yerlerinin ve aradaki mesafelerin önemi olmaksızın, birbirleriyle anında iletişim kurma imkanı vermektedir. Önemli herhangi bir siyasi veya toplumsal olay, anında bütün ülkelerin televizyonlarında yansımakta, sıradan bir kişi, bilgisayar ağları aracılığıyla diğer ülkelerdeki insanlara ulaşabilmektedir.

Bilgi toplumu: 1970'lere kadar ülkelerin ekonomik faaliyetleri tarım ve sanayi alanında yoğunlaşmakta idi. Ancak küreselleşme sürecinde genel ve özel anlamda bilgi, zenginliğin asıl kaynağı olmaya başlamıştır. Bilgisayarlar, iletişim araçları, ekonomide işgücü kaynağından, araziden, fabrikadan ve paradan daha önemli varlıklar olarak ortaya çıkmıştır. Bu yeni topluma ‘bilgi toplumu’, ‘bilgi çağı’, ‘post-sanayi toplumu’, ‘hizmet ekonomisi’ veya ‘bilim toplumu’ gibi çeşitli adlar verilmiştir.

Çevre Sorunları: Dünyanın iklimindeki değişim veya düzensizlikler, ozon delinmesi, dünya genelinde doğal kaynaklardaki genel tükenme, çevre kirliliği, nükleer santrallerin ve kimyasal atıkların sebep olduğu veya olabileceği zararlar gibi ekolojik sorunlar, ülkelerarası sınırların önemi olmaksızın bütün dünyayı etkilemekte, ülkelerin kendilerini bu sorunlardan soyutlamasına olanak bırakmamaktadır.

III. SORUNLAR

Küreselleşme süreci, yerelleştirme politikaları kapsamında kimi yapısal özelliklere sahiptir; bu yapısal özellikler bazı sakıncaları da beraberinde getirmektedir.

(1)      Modern yerelleştirme yaklaşımı, devlet örgütlenmesinde ademi merkeziyetçilik ilkesini temel ilke olarak kabul etmektedir.

Küreselleşme çağının yerelleştirme anlayışı, merkeziyetçilik ilkesi yerine ademi merkeziyetçilik ilkesini temel saymaktadır. Devletin ademi merkeziyetçi ilkeye göre örgütlenmesi, değişik ülkeler için değişik sonuçlar yaratan bir tercihtir. Bu ilkeye göre örgütlenme, bazı ülkelerde mikro milliyetçi ve dinsel-mezhep tabanlı örgütlenmelerin yaygınlaşması anlamına gelebilmektedir. Üst ulusal kimliklerde birleşmiş çeşitli toplulukların bu kimlikleri reddetme eğilimi, ulus-devlet yapısını hem gelişmiş hem gelişmekte olan ülkelerde tehdit etme potansiyeli ile ortaya çıkmıştır.

(2)      Modern yerelleştirme kavramı, yerel yönetimleri güçlendirmeyi son amaç olarak değil, son amaca gidişte bir ara amaç olarak benimsemektedir.

Küreselleşmenin başarısı, belki çelişki gibi görünmekle birlikte, yerelleşme süreci ile birlikte yürümesine bağlıdır. Klasik anlamda, yerelleşme (desantralizasyon), ulus-devlet bütünü içinde merkezi yönetimden yerel yönetimlere doğru yetki, görev ve kaynak aktarımını ifade eder; bu anlamda yerelleştirme, yerel yönetimlerin ulus-devlet bütünü içinde merkezi yönetime oranla güçlendirilmesidir. Günümüzde ise yerelleştirme, merkezi yönetimin elindeki planlama, karar verme, kaynak oluşturma ve bunları yürütme gibi yönetsel yetkilerin taşra kuruluşlarına, yerel yönetimlere, yarı özerk kurumlara, meslek kuruluşlarına, gönüllü örgütlere (vakıflar, dernekler gibi) ve şirketlere aktarılması olarak kabul edilmektedir. Yetki genişliği, özelleştirme ve sivilleşme kavramları, modern anlamdaki yerelleştirme teriminin çeşitli uygulamalarıdır. Yerel yönetimler, yerelleştirme politikaları ile güçlendirilmekte ancak asıl olarak yetkilerin buradan piyasa güçlerine transferi amaçlanmaktadır. Modern anlamda yerelleştirmenin yöneldiği bu hedef, onu klasik anlamda yerelleştirmeden ayıran en önemli özelliklerden biridir.

(3)      Yerel yönetimler arasındaki farklılıklar ve bu kurumların yapısal yetersizlikleri, kaynak kullanımında etkinlik sağlamayı güçleştirmektedir.

Yerelleşmenin öncelikli özneleri olan yerel yönetimler, hem toplumsal yapı hem örgütlenme gücü bakımından çeşitli yetersizlikler içindedir. Birbirinden farklı gelişmişlik düzeylerine sahip olan, yeterli yetişmiş işgücünü istihdam etme bakımından uygun büyüklüklere sahip olmayan yerel yönetimlerin, başlıca sosyal ve ekonomik görevleri üstlenmeleri, etkinlik ve verimliliğin sağlanmasında önemli darboğazlar oluşturabilmektedir.

(4)      Yerel bakış açısı, küresel iş stratejileri karşısında yeterli pazarlık ve direnç gücüne sahip değildir.

Yeterli donanıma sahip olmayan yerel yönetimler, işbirliği yapmaları hedeflenen sivil toplum örgütlerini ve şirketleri kamu yararına yönlendirme kapasitesine sahip değildir. Oysa küreselleşme dönemi, yerel yönetimleri, dünya genelinde iş stratejilerine sahip olan; dünya piyasalarında giderek tekel haline gelen; son yirmi yıldan bu yana transnasyonel olarak adlandırılmaya başlanmış olan şirketler ile doğrudan karşı karşıya bırakan bir dönemdir. Günümüzde Dünya Ticaret Örgütü eliyle geliştirilen çok taraflı yatırım anlaşmaları, yerel hizmetler sektörünü var olan engellerden kurtararak tam liberalizasyonu amaçlamaktadır. Gelişmelere, bağlayıcı kurallara dönüştürülmektedir. Ne var ki, dünya ölçeğinde iş stratejisi ile yerel amaçla sınırlı görüş alanı, aralarında hiçbir denge bulunmayan iki unsurdur. Daha önemlisi bu iki unsur, ulusal görüş alanının ihmal edilmesi anlamına gelmektedir. Ademi merkeziyetçilik esasına göre örgütlenme, bu dengesiz ve ulusal bakış açısından yoksun ilişki karşısında savunma araçları geliştirme olanaklarını daraltmaktadır.

(5)      Modern yerelleştirme kavramı, yerel yönetimlerin hizmet verdikleri kesimin tanımını değiştirmiştir.

Yerel yönetimler, son iki yüzyıldan bu yana, hizmet verdikleri kesimi yurttaş - yerel halk - hemşehri olarak tanımlamışlardır. Küreselleşme süreci ile birlikte bu kavramların yerine "müşteri” kavramı getirilmiştir. Bu radikal bir değişikliktir: (1) Yerel hizmetler alanını kamu hizmeti etiği içinden çıkarmakta, piyasa etiği içine kaydırmaktadır. (2) Yerel halk ile yerel yönetim arasındaki ilişkiyi ulusal bir kimlik olan yurttaşlıktan ve yerel bir kimlik olan hemşehrilikten uzaklaştırmaktadır. Bu bağlılıkların yerine, ulusal ve yerel kimliği olmayan, bu kimlikler bakımından nötr olan bir kavram getirerek bağları kırmaktadır. Bu özellik, yerel meclislerin yapısını, yerel yönetimlerin istihdam tarzlarını, yerel yönetim maliyesini, kısaca tüm yerel yönetim sistemini değiştirecektir. Bu değişikliğe hangi yerel parçanın nasıl tepki vereceğini önceden kestirmek güçtür.

(6)      Yerel kamu hizmetleri, doğrudan insan ve toplum sağlığını ilgilendiren işlerden oluşur. Bu nedenle, bu hizmetlerde hiçbir modele angaje olunmaması gerekirken, modern yerelleştirme özel sektör işletmeciliğini tek alternatif olarak görmektedir.

Küreselleşme süreci, yurttaş kavramından müşteri kavramına geçiş ile karakterizedir. Yerel hizmetler, hizmetten yararlananların karşılığını ödemeleri ilkesi üzerine yerleşmeye başlamıştır. Bu ilke, yerel hizmetlerin küresel piyasalara doğrudan açılması ile uyumlu bir gelişmedir.

"Kullanan öder" ilkesi, bireylerin kamu hizmetlerine duyarsızlıklarını önleme, yönetimden hesap sorma tavrı geliştirmelerini sağlama potansiyeli taşımaktadır. Buna karşın, Türkiye'de yerel yönetimler sosyal refah düzeyini artırmak değil, ortak toplumsal yaşamı asgari koşullarda sürdürülebilir kılmak ile görevlendirilmiştir. Sundukları hizmetler, genel toplumsal sağlık ve günlük yaşamın asgari şartlarını karşılayan hizmetlerdir. Bunların fiyatlandırılma olanağı oldukça sınırlıdır; böyle bir zorlama yerel ortak yaşamın asgari şartlarının yerine getirilememesi anlamına gelebilir. Öte yandan, müşteri olarak sınıflandırılmış yerel halk, kaynakların hizmet olarak ödeme gücü olan kesime yönlendirilmesi anlamına gelir. Oysa, son yarım yüzyıldan bu yana yoğun iç göç, kentsel yapılarda önemli eşitsizlikler yaratmış bulunmaktadır. Kaynakların, avantajlı kesimlere yönlendirilmesi, mevcut eşitsizlikleri artırma etkisi yaratabilir. Bu iki temel nedenden ötürü, Türkiye'de yerel hizmetlerin kamusal niteliğinin korunması ve küreselleşme dönemi ile doğan ilkelerin ülke koşullarına uygun bireşimler haline getirilmesi gerekli görünmektedir.

IV. ÖNERİLER

1. Küreselleşme sürecinden en çok yararı sağlamak, bu süreci ulusal çıkar yararına yönetmek ile mümkün görünmektedir. Bu hedef, idarenin bütünlüğü çerçevesinde gerçekleştirilebilir. Yerelleşme politikaları, öncelikle merkezi yönetimde yeniden yapılanmayı gerektirmektedir. Merkezi yönetimin, yerelleşme ile doğabilecek çeşitli sakıncaları engelleyecek ya da ortadan kaldıracak biçimde yeniden düzenlenmesi ve yerel yönetimler ile ilişkilerin yeniden formüle edilmesi büyük önem taşımaktadır.

2. Yerel hizmetler, Dünya Ticaret Örgütü gibi uluslararası kurumlarca tam liberalizasyona kavuşturulmak istenen hizmet alanları içinde yer almaktadır. Bunun anlamı, yerel hizmetlerin özel sektöre devredilmesi, kamu kurumlarının bu devirde idare hukuku ilkelerinden yararlanmaktan vazgeçmeleri, yerli ve yabancı firma ayırımı yapmaksızın davranmaları, yerel hizmet standartlarının uluslararası standartlara yükseltilmesidir. Asıl olarak küreselleşme ile yerelleşmenin buluştuğu nokta burasıdır.

Yerel hizmetlerde küresel düzeyde liberalizasyon, yerel yönetim maliyesi sistemini doğrudan etkileyecek bir gelişmedir. Yerel yönetimler, hizmetlerini kamu kaynakları - kamu kredileri - özgelirler dışında fiyatlandırma ve dış kredilere dayandırma yönünde değişeceklerdir. Bunun anlamı, yerel yönetimlerin son iki yüzyıldan bu yana bağlı oldukları ulus-devlet hazinesinin yanısıra uluslararası mali piyasalara bağlanmalarıdır. Dış borçlanma, 1985-1999 yılları arasında görüldüğü üzere hızla büyüyen ve yüksek maliyeti nedeniyle yeni sorunlar yaratan bir kaynaktır. Uluslararası piyasaların yeni bir finansman kaynağı olarak beklenenden hızlı gelişmesi, pahalılığı ve taşıdığı koşullar, yerel hizmetlerin niteliğinde kontrol edilmesi güçleşen değişiklikler yaratmaktadır. Oysa kıt kaynakların optimum kullanımı, çeşitli hizmet alternatiflerini göz önünde bulundurmayı ve en yüksek fayda sağlayacak alternatifi devreye sokmayı gerektirmektedir.

Yerel hizmetlerin başlıca parçası altyapı yatırımlarıdır. Küreselleşme döneminde değişme, asıl olarak bu hizmet alanında ortaya çıkmıştır. Yerel altyapı, doğal ve işletmesel tekel özelliği taşıması nedeniyle yüksek karlar sunan bir hizmet alanıdır. Bu cazibe, gelişmiş ülkelerde doygunluk nedeniyle sınırlı iken, gelişmekte olan ülkelerde günümüzde neredeyse sonsuz gibi görünmektedir.

Yatırım yetersizliği, dolayısıyla yüksek yatırım gereksinmesi nedeniyle dünya şirketlerinin ilgisini çeken bu alanın pazarlık gücü yüksektir. Yerel yönetimlerin pazarlık gücü, merkezi yönetim desteği sağlanarak artırılmalıdır.